A PRESENÇA BRASILEIRA NA AMÉRICA DO SUL: AÇÕES E INSTRUMENTOS DE POLÍTICA EXTERNA

THE BRAZILIAN PRESENCE IN SOUTH AMERICA: ACTIONS AND INSTRUMENTS OF FOREIGN POLICY

Este texto envolve uma reflexão sobre a atuaçço da política externa brasileira na América do Sul nos governos Lula da Silva (2003-2010) e Dilma Rousseff (2011-2014). Argumenta-se que essa atuaço tem se expandido em esferas que possuem maiores consensos nos planos interno e externo, daí os avanços, no sem contradições, nas iniciativas de tornar a integraço da infraestrutura de transporte, comunicações e energia em projeto político, na ampliaço do papel do BNDES na regio e no incremento da cooperaço técnica regional.

In this paper the performance of Brazilian foreign policy in South America in governments Lula da Silva (2003-2010) and Rousseff (2011-2014) is discussed. It is showed that this activity has expanded in areas that have greater consensus in the internal and external contexts. Thus, although with contradictions, the initiatives to make the infrastructure integration of transport, communications and energy in political project, the expansion of the role of the BNDES in the region and the advance of the regional technical cooperation have been increasing.

Marcelo Santos^*

*Agradecimento ao Professor Titular Tullo Vigevani pela importante contribuição para o desenvolvimento deste artigo.

**Professor Assistente Doutor de Ciência Política da Universidade Estadual Paulista – UNESP (Campus Araraquara) e pesquisador do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos – INEU (msantos@fclar.unesp.br)

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RESUMO

Este texto envolve uma reflexão sobre a atuação da política externa brasileira na América do Sul nos governos Lula da Silva (2003-2010) e Dilma Rousseff (2011-2014). Argumenta-se que essa atuação tem se expandido em esferas que possuem maiores consensos nos planos interno e externo, daí os avanços, não sem contradições, nas iniciativas de tornar a integração da infraestrutura de transporte, comunicações e energia em projeto político, na ampliação do papel do BNDES na região e no incremento da cooperação técnica regional.

Palavras-chave:Política externa brasileira; América do Sul; Cooperação Regional; BNDES IIRSA.

SUMMARY

In this paper, the performance of Brazilian foreign policy in South America during the governments of Lula da Silva (2003-2010) and Rousseff (2011-2014) is discussed. It is showed that this activity has expanded in areas of greater consensus in the internal and external contexts. Thus, although with contradictions, initiatives to implement the infrastructure integration of transport, communications and energy into a political project, expansion of the role of the BNDES in the region and improvement of regional technical cooperation have been increasing.

Keywords: Brazilian foreign policy, South America, Regional Cooperation, BNDES, IIRSA

Fecha de Recepción: 20/10/2012 Fecha de Aprobación: 13/11/2012

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INTRODUÇÃO

A pós um ano e meio de mandato, embora com um estilo diplomático mais contido e governando numa época de conjuntura econômica internacional mais adversa, a administração Dilma Rousseff (2011-2014) apresenta continuidade nos rumos da política externa estabelecidos no governo Lula. Nesse horizonte, como Dilma tem demonstrado em discursos, ações e nomeações de quadros,a América do Sul segue como prioridade. Não foi por acaso que, conforme ela mesma admitiu, sua primeira visita internacional foi à Argentina. Segundo Dilma, "a política externa no seu governo será norteada pelo fortalecimento político, econômico e comercial da América do Sul, não havendo espaço para discórdias e rivalidades do passado, pois os países da região tornaramse valiosos parceiros políticos e econômicos do Brasil" (Portal Brasil, 2011). Estabelecida como tendência central da política externa brasileira para os próximos anos, a ênfase na América Sul suscita, entre outras questões fundamentais, uma reflexão sobre os principais instrumentos de política externa que vêm marcando essa presença brasileira na região.

Ao longo dos dois governos Lula (2003-2010) não é difícil verificar que, tanto nos discursos quanto nas iniciativas, foi ampliado o grau de prioridade conferido pela política externa brasileira aos países da região. Claro que, no plano do discurso, essa ênfase tem a ver com continuidade de determinadas tradições da política externa brasileira, com orientações políticas e ideológicas desse governo e de setores do Partido dos Trabalhadores (PT) e com diretrizes e posições de quadros diplomáticos do Itamaraty. Porém, no plano das iniciativas, o ativismo brasileiro na região não pode ser explicado sem levar em consideração o quadro econômico interno, notabilizado por estabilidade e relativo crescimento, e o contexto internacional do período, marcado pela ascensão econômica da China e sua importância para a economia regional, pela exuberância financeira (2003-2007) e pela presença discreta dos EUA na região.

Tendo como um dos eixos centrais de sua política externa o fortalecimento das relações Sul-Sul, o governo brasileiro tem desenvolvido na América do Sul, não sem contestações internas e externas, um conjunto de ações diplomáticas de paz,diálogo, cooperação e integração,bem como de investimentos, financiamentos e incrementos comerciais. Para tanto, pode–se dizer que,no plano econômico,o país vem utilizando estratégias pragmáticas de viabilização de negócios e investimentos, valendo-se em grande medida de instrumentos de financiamentos, com destaque para o BNDES. Ao mesmo tempo, nas instâncias políticas e de defesa, o país tem operado com capacidade de proposição e de criação de mecanismos intergovernamentais regionais de limitada institucionalidade, com uma perspectiva de construção consensual de uma América do Sul mais integrada e estável. Nesse processo, que não está livre de ambiguidades e de contradições, do mesmo modo que o país não apresenta comportamentos e posições de tipo hegemônico, tampouco parece existir disposição brasileira para a construção de instituições e de normas regionais que impliquem em cessão de soberania ou limites à sua autonomia.Neste texto, argumenta-se que a forma como as estratégias e ações brasileiras vêm se desenvolvendo na região parece estar relacionada tanto com o grau de capacidade e de mobilização de recursos para oferta de bens públicos regionais, algo que também depende de consensos internos, quanto com a margem de possibilidades diplomáticas para articular interesses comuns e alianças em meio a assimetrias econômicas e militares, diferenças de perspectivas, rivalidades e desconfianças dos países vizinhos. Os resultados dessas variáveis têm configurado a política externa do país na região. esse sentido, a afirmação deste texto é a de que as ações brasileiras na região têm se expandido em áreas mais consensuais em todos esses termos descritos, daí os avanços, não sem internacional contradições, nas iniciativas de tornar a integração da infraestrutura de transporte, comunicações e energia em projeto político, na ampliação do papel do BNDES na região e no incremento da cooperação técnica regional.

A PERSPECTIVA POLíTICA DA INTEGRAÇÃO DA INFRAESTRUTURA

Desde o governo de Fernando Henrique Cardoso, a integração da infraestrutura da América do Sul constitui uma temática central da política externa brasileira.Em setembro de 2000, por proposição do governo brasileiro e do Banco interamericano de Desenvolvimento (BID), foi lançada a Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional da América do Sul (IIRSA). Na Cúpula de Brasília, doze países da região acordaram um mecanismo de cooperação, diálogo e coordenação de políticas no sentido de promover a integração física nas áreas de transporte, comunicações e energia, sob a convicção de que a infraestrutura constituía um elemento-chave da integração. A IIRSA não criou instâncias formais próprias, estabelecendo um processo de tomada de decisões consensuais entre os governos (Comitê de Direção Executiva), assessorados pelos órgãos financiadores (Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Corporação Andina de Fomento (CAF) e o Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (FONPLATA) compondo o Comitê de Coordenação Técnica, e por funcionários e técnicos governamentais compondo os Grupos Técnicos Executivos.

Ainda nos marcos das reformas liberalizantes dos anos 1990, das políticas do FMI e do BIRD, das crises econômicas e políticas da região, das estratégias do regionalismo aberto e das negociações da ALCA, os projetos da IIRSA eram apontados por muitos estudiosos como criadores de corredores regionais de exportações de commodities agrícolas e minerais para mercados fora da região, numa perspectiva de integração das economias latino-americanas com o mercado mundial.

Em dezembro de 2003, após um período de estudos e discussões técnicas multilaterais, o Comitê de Direção Executiva estabeleceu 10 eixos de Integração e Desenvolvimento, a saber: eixo Mercosul–Chile (São Paulo-Montevidéu-Buenos Aires-Santiago); eixo Andino (Caracas-Bogotá–Quito–Lima– La Paz); eixo Andino do Sul (do Norte ao Sul da Argentina); eixo da Hidrovia Paraná-Paraguai; eixo de Capricórnio (Antofogasta/Chile-Jujuy/Argentina-Assunção/Paraguai-Porto Alegre/Brasil); eixo do Escudo Guyanes (Venezuela-Brasil-Guiana-Suriname); eixo Multimodal do Amazonas (Brasil-Colômbia-Equador-Peru); eixo do Sul (Talcahuano-Concepción/Chile-Neuquen-Bahia Blanca/Argentina); eixo Peru-Brasil-Bolívia; eixo Interoceânico Central(Brasil-Bolívia-Paraguai–Peru–Chile). O portfólio inicial de projetos IIRSA foi composto por 335 projetos de infraestrutura, prevendo um investimento de U$ 37 bilhões em cinco anos (CCTIIRSA, 2011).

Tendo a América do Sul e sua integração como prioridade, a administração Lula passou a valer-se do grande acúmulo de conhecimento técnico produzido pela IIRSA para fortalecer suas estratégias na região. De modo gradativo, a IIRSA foi sendo incorporada a um processo de dimensão política regional multilateral e consensual, no qual o Brasil, com suas perspectivas e interesses, passou a cumprir um papel fundamental.

Sem muitos consensos internos e externos em torno da integração comercial regional, a despeito de iniciativas no MERCOSUL e até mesmo do acordo MERCOSUL-Comunidade Andina,a diplomacia brasileira vem trabalhando numa perspectiva de integração sul-americana em áreas nas quais os seus objetivos e perspectivas possam, em alguma medida, convergirem com os dos demais países. Vários interesses, problemas e desafios na região demandam ações conjuntas, fato que aumenta a possibilidade de convergência política, em que pesem as divergências ideológicas de governos.O caso da integração da infraestrutura é central nessa questão. Ainda que alguns países tenham rivalidades históricas, por razões diversas e em graus de prioridades distintos todos os Estados nacionais da região têm interesses, por exemplo, na interconexão de transportes a portos dos dois oceanos, no abastecimento e distribuição de gás, petróleo e energia hidrelétrica e biocombustíveis e no financiamento de suas infraestruturas. Para o Brasil, além da integração da infraestrutura completar sua dimensão continental, o tratamento político que o país passou a dar a esse assunto veio acompanhado de outros temas como cooperação em saúde, educação, segurança e defesa, que, em tese, cumpririam outro objetivo integracionista brasileiro que está ligado à estabilidade regional. Daí os esforços brasileiros de incorporar a IIRSA à UNASUL,tratando as temáticas de infraestrutura, financiamentos, democracia, segurança e defesa nos termos de projeto político regional. Para Daniel Flames (2010, p. 403),as iniciativas regionais do governo Lula representaram "uma mudança de políticas externas dirigidas pelo comércio e pela economia para um foco mais político e estratégico, concentrado na construção de uma base de poder regional para diplomacia global em uma nova ordem mundial depois da unipolaridade". Não é demais lembrar que, com a criação da UNASUL e do Conselho de Defesa Sul-americano, por exemplo, foi reduzida a importância do Tratado Interamericano de Assistência Recíproca e da Junta Interamericana de Defesa, órgãos que contam com a presença dos EUA.

Nos marcos dessas perspectivas brasileiras, um tema central e sempre problemático nas estratégias de integração da região, a questão dos financiamentos dos projetos de infraestrutura passou a ser tratada pelo governo brasileiro numa perspectiva de fortalecimento das agências financeiras nacionais e regionais de fomento. A diminuição da dependência econômica das instituições financeiras controladas pelos países centrais, a melhora do quadro econômico e a sintonia política entre a maior parte dos governos da região formataram esse ambiente. No caso brasileiro, na última década, o país apresentou uma sensível melhoria na sua posição financeira externa, tendo estabilidade no balanço de pagamentos, um expressivo crescimento do estoque de reservas internacionais (mais de U$ 350 bilhões em 2011), expansão do crédito bancário e fortalecimento dos grandes bancos públicos e privados, fatos que possibilitaram o protagonismo do país no financiamento de projetos de infraestrutura na região (IPEA, 2010). Cumpre mencionar ainda que, a despeito das reformas liberalizantes da década de 1990, o Estado brasileiro preservou importantes mecanismos de gestão da economia, tais como os grandes fundos públicos, como o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), o Fundo de Amparo ao Trabalhador(FAT)e os fundos regionais, e os grandes bancos públicos da União, como o Banco do Brasil, a Caixa Econômica Federal e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)(Carvalho, Sennes, 2009).

Nesse contexto, a partir de 2003, uma diretriz fundamental do governo brasileiro foi no sentido de colocar o financiamento da integração física regional como missão do BNDES. Embora não se constitua uma agência regional de financiamento e tenha critérios específicos nacionais para empréstimos, o banco passou a trabalhar sistematicamente no financiamento da infraestrutura dos países da região, conforme verificaremos no item a seguir.Também em 2003, sem fazer parte do núcleo de financiamento da IIRSA, o BNDES consolidou sua aproximação com a CAF, que resultou na organização do "I Seminário Internacional de Cofinanciamento BNDES/CAF: Prospecção de Projetos de Integração Sul-americana". Contando com delegações dos 12 países sul-americanos, foi estabelecido um convênio de cooperação envolvendo as duas instituições financeiras de fomento para promover projetos de infraestrutura (transportes, comunicações e internacional energia) de interesse bi ou multinacional (BNDES, 2003). Em 2009, o BNDES abriu um escritório em Montevidéu, com a perspectiva de incrementar parcerias com outras instituições de fomento para financiar projetos de integração regional. Além disso, o Brasil deu início a um processo de aumento de sua participação na CAF, tanto na tomada de financiamentos quanto na sua parcela de membro, passando de acionista série C para A. Por fim, mencione-se ainda que, ao longo dos governos Lula e Dilma, o Banco do Brasil, como agente financeiro exclusivo da União para a gestão do Programa de Financiamento às Exportações brasileiras de bens e serviços (PROEX), aumentou muito sua participação no financiamento da infraestrutura física regional.

Não por acaso, atualmente, os programas de financiamento às exportações, a cargo do BNDES e do BB-PROEX, seguidos pela CAF, constituem os maiores financiadores da integração física regional, enquanto que o BID, que inicialmente deveria ser o maior financiador, tem se concentrado no financiamento de estudos e elaboração de projetos. Em 2010, o Ministério das Relações Exteriores do Brasil apontava mais de 80 financiamentos brasileiros a projetos de infraestrutura na América do Sul, totalizando cerca de US$ 10 bilhões em projetos aprovados (MRE-BRASIL,2011).

A dimensão política conferida à IIRSA foi ficando mais evidente na III Reunião de Presidentes da América do Sul, realizada em dezembro de 2004, em Cuzco, Peru. Fruto de iniciativa da diplomacia brasileira, que agiu com destaque na formulação dos acordos e na negociação com os países que tinham objeções ao projeto (casos de Chile, Colômbia e Uruguai), foi lançado a Comunidade Sul Americana de Nações (CASA), com o objetivo de conformar um espaço sulamericano de diálogo multilateral integrado nas esferas política, social, econômica, ambiental e de infraestrutura. Na sua I Reunião, Brasília, 2005, a CASA ratificou a "Agenda de Implementação Consensuada 2005-2010" da IIRSA (Comunidade Andina, 2005). Nessa agenda, os doze países estabeleceram um portfólio de 31 projetos considerados prioritários para a integração física da região, com um orçamento previsto de U$ 4,3 bilhões.

Destaque-se que essas posições dos governos sul-americanos, liderados por iniciativas brasileiras, ocorriam num momento em que na maior parte dos países havia um quadro de alinhamento político em torno de temas como os de rechaço a determinadas políticas de cunho neoliberal, de oposição ao projeto da ALCA nos moldes propostos pelos norte-americanos e de críticas ao unilateralismo dos EUA e ao seu apoio ao golpe na Venezuela.

A perspectiva de incorporar os trabalhos técnicos da IIRSA a um projeto político de integração regional mais amplo avançou à medida que o Itamaraty e os seus aliados foram conduzindo as negociações que transformaram a CASA em UNASUL. Na Declaração de Cochabamba, de dezembro de 2006, decorrente da II Reunião dos Chefes de Governo da CASA, estabeleceuse a criação de Grupos de Trabalho sobre infraestrutura regional, que deveriam aproveitar os trabalhos técnicos desenvolvidos pela IIRSA e colocá-los em sintonia com as demais agendas integracionistas (Comunidade Andina, 2006).

Com a conformação da CASA em UNASUL, em Brasília, maio de 2008, definitivamente os trabalhos técnicos e as prioridades estabelecidas pela IIRSA passaram à tutela do projeto político integracionista. Concebida com a perspectiva de criação de um espaço de integração de dimensões econômicas, sociais, políticas e culturais, a UNASUL tem, segundo seus documentos oficiais, entre as sua prioridades fundamentais a energia, a infraestrutura e o financiamento. Nesse sentido, a UNASUL estabeleceu como um dos seus órgãos o Conselho Energético da América do Sul, para coordenar e articular a política energética regional, com ênfase em poupança de consumo e na produção e distribuição integrada de petróleo, gás, biocombustíveis e outras fontes alternativas (Antunes, 2008). Em agosto de 2009, em reunião presidencial no Equador, foi criado o Conselho de Infraestrutura e Planejamento da UNASUL (COSIPLAN), com a IIRSA como seu foro técnico de infraestrutura. Segundo o Ministério das Relações Exteriores do Brasil, o COSIPLAN surgiu da "necessidade de aprofundar a discussão dos projetos e, sobretudo, de buscar alternativas em nível político e não apenas técnico para a questão crucial do financiamento"(MRE-BRASIL, 2011). Conforme o Relatório "IIRSA 10 anos depois: suas conquistas e desafios", produzido pelo CCT da IRSA, a incorporação da IIRSA à UNASUL significou a vinculação da integração física regional a uma agenda mais ampla que, necessariamente, implicará numa interação com as outras dimensões do processo de integração (CCTIIRSA, 2011).

Nos marcos do COSIPLAN, a Agenda Prioritária de Integração e a Carteira de Projetos vêm endo atualizadas em reuniões anuais. De acordo com o portfólio de 2010, 83% dos projetos são de âmbito nacional, 15% binacional e 2% multinacional. A principal fonte de financiamento vem dos setores públicos dos países (46%), seguido dos público-privados (37%) e privados (17%) (CCTIIRSA, 2011). Em novembro de 2011, Brasília, na reunião de ministros integrantes do COSIPLAN, a Agenda Prioritária de Integração ficou estabelecida em 31 projetos de caráter estratégico e de alto impacto para a integração física e o desenvolvimento socioeconômico regional, com investimentos previstos de U$ 13,7 bilhões. A Carteira de Projetos ficou composta por um portfólio de 531 projetos, com um investimento estimado em U$ 116 bilhões, sendo que 159 projetos estavam em execução, 309 projetos se encontravam em preparação e 63 já concluídos (UNASUR-COSIPLAN, 2011). Nessa reunião, foi aprovado o Plano de Ação Estratégico 2012-2022 do COSIPLAN, prevendo o aperfeiçoamento de ferramentas para a execução e conclusão de projetos; à incorporação de mecanismos de participação social; à atenção ao aspecto de financiamento de projetos de alto impacto na região; e à compatibiliza ção dos marcos normativos e institucionais dos países da América do Sul (UNASUL-COSIPLAN, 2011).

Segundo João Mendes Pereira, chefe da coordenação-geral de assuntos econômicos da América Latina e do Caribe no Ministério das Relações Exteriores do Brasil, a perspectiva de todas essas ações é substituir a lógica dos eixos de exportação pela dos eixos de desenvolvimento (Apud Rittner, 2011). Para Pedro Paulo Zahluth Bastos (2012, p. 2) "Se, antes do fracasso da ALCA, o lançamento da Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional da América do Sul (IIRSA), em setembro de 2000, parecia privilegiar a criação de corredores regionais de exportação para fora da região, passou-se, gradualmente, a projetos de integração física, energética e de comunicações entre os mercados das próprias economias da América do Sul, e mesmo entre diferentes regiões de um mesmo país". Vários analistas têm identificado esse quadro de mudança de enfoque integracionista proposto pela Unasul como "regionalismo pós-liberal" em oposição ao "regionalismo aberto". Essa redefinição da integração tem como aspectos principais: primazia da agenda política; retorno da perspectiva desenvolvimentista; ampliação do papel dos Estados; cooperação mais intensa em esferas não comerciais; maior preocupação com as dimensões sociais e as assimetrias de níveis de desenvolvimento; mais ênfase nas debilidades da integração física regional; busca de complementaridades na segurança energética; busca de fórmulas para promover uma maior participação social nos processos de integração (Sanahuja, 2008). De fato, pode-se constatar uma mudança de enfoque, porém, em termos práticos, essa agenda pós-liberal ainda está distante de ser efetivada.

Em conjunto, mais de uma década depois do lançamento da IIRSA, o desenho da integração física da América do Sul assumiu uma dimensão política que está sob a coordenação da UNASUL/COSIPLAN. Nesse processo, a IIRSA foi transformada num foro técnico do COSIPLAN. No novoarranjo, a questão do financiamento da execução dos projetos, que foi o ponto mais deficitário da iniciativa, deve ampliar as instituições financiadoras, com a presença de bancos nacionais, do Banco do Sul (países-sócios Brasil, Argentina, Paraguai, Uruguai, Bolívia, Venezuela e Equador) e, principalmente, do BNDES, que é o maior financiador de projetos de infraestrutura na região, como veremos a seguir.

No que se refere ao Banco do Sul, que foi uma proposta do presidente venezuelano Hugo Chávez em 2005, a sua inclusão nos futuros financiamentos da IIRSA foi uma das condições impostas pelo Brasil para negociar o Tratado Constitutivo do banco. Com a crise financeira internacional, deflagrada a partir de 2008, os países da UNASUL passaram a discutir um projeto de Nova Arquitetura Financeira Regional (NAFR), que, além das propostas de reduzir a dependência do dólar, estimular o comércio e ganhar autonomia em relação às instituições financeiras tradicionais, prevê o perfil do Banco do Sul como de desenvolvimento com ênfase em investimentos em infraestrutura, integração regional e de redução de assimetrias entre os países, de acordo com as posições defendidas pelo Brasil no processo de discussão sobre as delimitações das atividades do banco (Carvalho, Gabriel, Pedroso, Kaneko, 2009; Calixtre, Barros, 2010).

O PAPEL DO BNDES COMO INSTRUMENTO DA POLÍTICA EXTERNA

Nos últimos dez anos, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)vivenciou um crescimento vertiginoso de sua capacidade de empréstimos. Além de contar com as usuais fontes de recursos provenientes do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), de dotações orçamentárias da União, de captações no exterior e de suas próprias operações, o BNDES passou a contar com recursos de vultosos empréstimos concedidos pelo Tesouro Nacional. Com os aportes do Tesouro Nacional, o fluxo de desembolsos do banco passou da ordem de 1% do PIB, na década de 1990, para algo em torno de 4% a 5% no final da década de 2010 (Lamenza, Pinheiro, Giambiagi, 2011). Em 2011, o BNDES emprestou U$ 73 bilhões, quase o dobro dos recursos desembolsados pelo Banco Mundial (BIRD), que emprestou U$ 43 bilhões. Entre 2005 e 2010, os empréstimos do BNDES cresceram 391% em dólares, enquanto os do BIRD avançaram 196% (Leopoldo, 2011).

Capitalizado e como principal agente financiador do Governo Federal, o BNDES não somente aumentou o seu papel na área de comércio exterior, com a ampliação dos mecanismos de financiamento às exportações, como também passou a cumprir um papel vigoroso numa política de incentivo à internacionalização das empresas brasileiras. Para tanto, na última década, o banco adotou medidas como: a modificação estatutária possibilitando o apoio do banco a investimentos no exterior, com a condição de que esses investimentos resultassem em exportações de produtos domésticos; a criação do Programa de Apoio ao Investimento de Empresas Brasileiras de Capital Nacional no Exterior; a formação de grupo de trabalho sobre a internacionalização; a abertura de escritório de representação em Montevidéu e de subsidiária em Londres; etc.

Com várias linhas e programas de financiamento, o banco tem desembolsado empréstimos para as etapas de projeto, estruturação, produção, logística e comercialização de bens e serviços para o exterior. Sob os objetivos de aumentar as exportações de bens e serviços de maior valor agregado, ampliar a base exportadora e expandir a capacidade de geração de emprego e renda no país, o banco elevou os seus desembolsos às exportações de U$ 3,9 bilhões em 2002 para U$ 11,3 bilhões em 2010 (BNDES, 2011). Além disso, com a perspectiva de fortalecer e projetar grandes empresas brasileiras no exterior, o banco incrementou os empréstimos de recursos para investimentos externos diretos de empresas brasileiras, tanto para a abertura de novas filiais quanto para a fusão e aquisição de empresas no exterior. Valeram-se desses recursos empresas como a petrolífera Petrobras, as construtoras Camargo Corrêa e Odebrecht, a metalurgia Gerdau, o frigorífico JBSFriboi, a mineradora Vale do Rio Doce, entre outras. Note-se que o banco possui participação acionária direta nas empresas JBS-Friboi, Petrobras e Vale do Rio Doce.

Combinada com outros importantes fatores político-econômicos internos e externos, essas políticas do BNDES resultaram na intensificação dos fluxos comerciais brasileiros e na projeção de um grupo de empresas brasileiras no exterior. A análise de todo esse processo está fora da pretensão deste trabalho, porém, um aspecto que cabe analisar está relacionado à importância da América do Sul, principal área de realização dessas operações.

Pode–se dizer que, a partir de 2003, as iniciativas do banco na perspectiva de desenvolvimento de um setor nacional exportador mais dinâmico, competitivo e integrado ao mercado mundial entraram em sintonia com os discursos de integração regional defendidos pelo governo brasileiro no sentido de eliminar gargalos de infraestrutura e alavancar os fluxos comerciais da região. é fato que, desde a década de 1990, os governos brasileiros vinham promovendo um arcabouço institucional para a promoção das exportações, inclusive via BNDES. Porém, de acordo com o próprio informe do banco de desenvolvimento, a partir de 2003, a integração sul-americana passou a ser parte da missão do BNDES, visto como agente da política externa brasileira (BNDES,2004).

Quando se observa o volume de comércio do Brasil com os países vizinhos, fica evidente que a América do Sul constitui um espaço importante na expansão internacional das empresas brasileiras. Atualmente, a região absorve cerca de 20% das exportações brasileiras, diferenciandose de outros mercados externos pelo fato de que a maior parte desse consumo é constituída de bens e serviços de alto valor agregado, algo que confere superávit ao Brasil com toda a região (Nunes, 2011). Segundo o relatório "Balanço de Política Externa 2003/2010", produzido pelo ministério das relações exteriores, a priorização das relações com os países da América do Sul consolidou a região como principal destino dos investimentos de empresas brasileiras no exterior. Para o ministério, além da proximidade geográfica e cultural, a adoção de acordos comerciais e de marcos regulatórios que favorecem os investimentos brasileiros no exterior explicam essa grande presença de empresas brasileiras na região (MRE-Brasil,2011).

Quanto ao papel do BNDES nesse processo, além dos recursos já mencionados, os desembolsos mais vultosos estão relacionados às atividades econômicas que envolvem obras de infraestrutura de geração de energia, transporte e saneamento, beneficiando as atividades de empresas construtoras e seus fornecedores de equipamentos, fabricantes de dutos para gás e petróleo e fornecedoras de máquinas, equipamentos e materiais de transportes. No período 2001-2010, os financiamentos do BNDES para obras de empreiteiras brasileiras no exterior passaram de U$ 194,5 milhões para U$ 1,3 bilhão. Vale lembrar que as empresas com grandes estruturas no país e com presença consolidada no exterior têm concentrado essas operações, como as construtoras Andrade Gutierrez, Camargo Côrrea, OAS, Odebrecht e Queiroz Galvão. Dotadas de grandes recursos tecnológicos, financeiros e empresariais, essas empresas possuem diversificação em suas áreas de atuação, com presença, por exemplo, em ramos de energia, petroquímica, telecomunicações e têxteis, além de serem grandes financiadoras de campanhas eleitorais da classe política brasileira.

Em sintonia com uma junção de interesses estratégicos e empresariais nas perspectivas de integração da América do Sul, o BNDES tem incrementado a internacionalização de suas atividades, atuando como outros Eximbanks no sentido de promover financiamentos aos países da região para obras de infraestrutura que utilizam produtos e serviços de empresas brasileiras, condição indispensável para os empréstimos. O banco paga os serviços das empresas, e os países reembolsam o banco na forma de financiamento. As exportações são abrigadas pelo Convênio de Crédito Recíproco (CCR) da Aladi, que envolve bancos centrais de 12 países latino-americanos (Argentina, Bolívia, Brasil, Colômbia, Chile, Equador, México, Paraguai, Peru, República Dominicana, Uruguai e Venezuela) em um sistema de garantia contra risco de interrupção de pagamentos pelos governos envolvidos (Rüttiman, Senra, Koblitz, Ferreira, Souza, Marchesini, Meneses Neto, 2008). A Argentina e a Venezuela são os países com mais dívidas com o BNDES.

Entre os principais projetos de infraestrutura financiados pelo BNDES na região estão: ampliação dos gasodutos Transportadora de Gás do Norte / Transportadora de Gás do Sul e as Hidrelétricas Chihuido e Los Blancos na Argentina (U$ 2,8 bilhões); ampliação do metrô e renovação da frota de ônibus de Santiago no Chile (U$ 473,4 milhões); expansão do sistema Transmilênio de corredores de ônibus na Colômbia; o aeroporto de Tena e a Usina Hidrelétrica San Francisco no Equador; recuperação de rodovias no Paraguai; gasodutos no Peru; rede de distribuição de gás de Montevidéu e a Linha de Transmissão UTE Punta Del Tigre no Uruguai; o metrô de Caracas, o Estaleiro del ALBA (Astialba), a Siderúrgica Nacional e a Usina Hidrelétrica La Vueltosa na Venezuela (BNDES, 2012). Embora algumas dessas obras se enquadrem em ações desenvolvidas pela Associação Latino-Americana de Integração (ALADI), pela Associação Latino-Americana de Instituições Financeiras para o Desenvolvimento (ALIDE) e pela Iniciativa para Integração da Infraestrutura Regional Sul- Americana (IIRSA), grande parte dos projetos tem atendido às debilidades de infraestrutura domésticas.

O financiamento da expansão da infraestrutura dos países vizinhos mediante exportações brasileiras ampliou o espaço do BNDES em relação às demais agências de fomento da região,como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Corporação Andina de Fomento (CAF) e Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata). O volume de empréstimos do banco na América latina somente fica atrás dos desembolsos realizados pelo Banco de Desenvolvimento da China (BDC) e o EximBank chinês.

Embora justificados com os objetivos de eliminar gargalos de infraestrutura, reduzir custos de comércio exterior, aumentar o intercâmbio comercial entre os países sul-americanos, promover maior integração regional e adicionar competitividade comercial à América do Sul, os financiamentos às exportações de produtos e serviços de engenharia brasileiros não estão livres de críticas e questionamentos internos e externos. No Brasil há críticas de vários tipos e de interlocutores distintos, que apontam falta de transparência e de mecanismos de accountability nos desembolsos do banco; ausência de contrapartidas ambientais e sociais nos projetos financiados; presença de subsídios nos empréstimos; subimperialismo brasileiro na região; privilégios nos empréstimos a determinados grupos e setores; etc.

Em alguns países vizinhos, grandes projetos de empreiteiras brasileiras já causaram tensões com grupos locais, movimentos sociais e até mesmo governos nacionais, parceiros dos projetos. No Equador, em 2008, o presidente Rafael Correa embargou os bens e exigiu indenização da empreiteira Odebrecht, construtora da usina de San Francisco, por falhas no funcionamento da hidrelétrica. Com a negativa da empresa em indenizar o país, o governo equatoriano expulsou a empresa e impugnou um crédito do BNDES no valor de US$ 243 milhões, destinado à construção da obra. Com um acordo que envolveu os governos dos dois países, a empresa voltou a operar no Equador em 2010. Em 2012, por solicitações do Equador, que tem forte dependência de empréstimos chineses para suas obras de infraestrutura, o BNDES voltou a fornecer empréstimos para empresas brasileiras desenvolverem obras de infraestrutura no país. No Peru, os projetos de construção de usinas hidrelétricas em territórios indígenas e de mata nativa têm sido alvos de protestos de comunidades locais que, entre outros questionamentos, conseguiram que o governo peruano suspendesse a licença provisória que a construtora OAS tinha para erguer a usina de Inambari. Na Bolívia, em 2004, o presidente Evo Morales expulsou a construtora Queiroz Galvão sob a alegação de irregularidades nas obras da estrada Potosí-Tarija. A OAS assumiu essas obras. A OAS, financiada pelo BNDES, também está no centro do impasse envolvendo o governo Evo Morales e as populações indígenas do Parque Nacional Isiboro Sécure em torno da construção de um trecho da estradaVilla Tunari-San Ignácio de Moxos, que passa na reserva indígena. A falta de estudos de impactos socioeconômicos e socioambientais e a ausência de consultas às populações nativas estão na raiz da crise envolvendo comunidades nativas e governo em torno da obra. Diante do impasse, o BNDES suspendeu o empréstimo de U$ 332 milhões previstos no contrato da obra.

Vistos em conjunto, a presença crescente do BNDES na região, principalmente como órgão financiador das obras de infraestrutura, atende a interesses geoeconômicos e geopolíticos brasileiros. A ênfase nas relações Sul-Sul, o protagonismo na integração regional, a projeção de empresas nacionais no exterior, a expansão de mercados, o fortalecimento da posição do país no cenário internacional e outros, tudo isso pode ser colocado nas motivações brasileiras. No entanto, embora esse seja um processo que o Brasil lidera, por contas das suas condições estruturais, não se pode negar que, no que se refere à implementação de projetos infraestruturais desenvolvidos por empresas brasileiras, a presença do BNDES como banco financiador também se articula com interesses econômicos e políticos dos governos da região, principalmente nos setores de transportes, energia e comunicações. Note-se que a dificuldade de acesso a outros financiadores, a ausência de grandes empresas locais de infraestrutura e a inexistência de cláusulas do banco exigindo reformas políticas e econômicas contribuem para essa confluência de interesses. Talvez por isso, muitas vezes, a presença brasileira possa ser temida, mas bem-vinda.

A COOPERAÇÃO TÉCNICA E A DIPLOMACIA INTER-REGIONAL

Segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), com a colaboração da Agência Brasileira de Cooperação (ABC), o Brasil contribuiu com recursos da ordem de U$ 1,43 bilhão, durante o período 2005-2009, para o Desenvolvimento Internacional, compreendendo contribuições para: assistência humanitária; bolsas de estudo para estrangeiros; cooperação técnica, científica e tecnológica; refugiados no Brasil; organizações internacionais; bancos regionais) (IPEA-ABC, 2010). Nesse período, a cooperação internacional quase dobrou, passando de R$ 384,2 milhões, em 2005, para R$ 724 milhões, em 2009 (IPEA-ABC, 2010). Fazendo uma somatória entre o valor demonstrado pelo IPEA (US$ 1,43 bilhão) e o montante total que o Brasil forneceu em perdão de dívidas (US$ 448 milhões) no mesmo período, o Le Monde Diplomatique Brasil demonstrou que o valor total de US$ 1,88 bilhão de ajuda internacional brasileira foi superior ao montante que o país recebeu (US$ 1,48 bilhão), segundo a Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) (Rossi, 2010). Por consequência, na segunda metade da primeira década,o país forneceu mais ajuda internacional do que recebeu.

Cabe destacar que esse incremento da ajuda internacional veio acompanhado de discursos diplomáticos enfatizando objetivos sociais de enfrentamento da miséria, doenças, dívidas etc. Também cumpre esclarecer que esse recente quadro da cooperação internacional pode ser pensado dentro da estratégia da política externa brasileira que Vigevani e Cepaluni (2011) denominaram de "autonomia pela diversificação "´, compreendendo alianças Sul-Sul na tentativa de influenciar a agenda dos regimes internacionais e reduzir as assimetrias nas relações exteriorescom as potências.

Refletindo o aspecto universalista da inserção internacional brasileira, a atuação do país ocorre em variados países, em diferentes modalidades e em diversos setores da cooperação internacional, com o compromisso de contribuir para a promoção do desenvolvimento global. Porém, pela quantidade de ações e de recursos utilizados, a América Latina aparece como principal campo de atuação, seguida da áfrica e da ásia, respectivamente. A seguir, para os efeitos deste texto, serão destacadas as modalidades de cooperação com maior repercussão na região.

Um dos instrumentos mais evidentes do empenho do Itamaraty no sentido de promover e ampliar a presença do Brasil na região está na cooperação técnica. Ao longo da segunda metade da década de 2000, nos marcos da cooperação Sul-Sul para o desenvolvimento, o Ministério das Relações Exteriores incrementou significativamente sua agenda de cooperação, diversificando áreas de atuação e ampliando o número de instituições nacionais envolvidas. Os projetos de cooperação disponibilizados pelo Brasil passaram a cobrir não apenas os setores já tradicionais em sua política externa como, por exemplo, agricultura,ciência e tecnologia, educação, defesa e saúde, mas também novas áreas, tais como técnicas de produção e o uso de biocombustíveis, minas e energia, administração pública, meio ambiente, cultura, turismo etc (Schmitz, Lima, Campos, 2010). No plano das instituições governamentais envolvidas nos projetos, a partir de 2006, o Ministério das Relações Exteriores deu início a uma reestruturação da Agência Brasileira de Cooperação(ABC) com o objetivo de fortalecer a cooperação técnica entre países em desenvolvimento. Nesse processo, além do crescimento do orçamento da ABC (R$ 53 milhões em 2011), também pode ser verificado o incremento de parcerias da ABC com respeitadas instituições brasileiras, como a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), a Fundação Oswaldo Cruz, o Sistema S (Sebrae, Senai, Senac, Senar), o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Universidades e os Ministérios e Secretarias da administração federal. Essas instituições estão presentes em vários países da América do Sul.

Ao contrário da maioria dos tradicionais países doadores da OCDE, que priorizam o fornecimento de recursos financeiros atrelados ao cumprimento de diretrizes políticas e econômicas, o modelo brasileiro está baseado na cooperação técnica sem condicionalidades e sem intervenção. A ênfase não está no volume de doação de dinheiro, mas na capacitação e transferência de conhecimentos, de tecnologias e de soluções técnicas bem-sucedidas no Brasil. Para Celso Amorim (2006, p. 4), ministro das Relações Exteriores nos governos Lula, "Ao oferecer oportunidades de cooperação, o Brasil não almeja o lucro ou o ganho comercial. Tampouco há "condicionalidades" envolvidas. Buscamos tornar realidade uma visão nova das relações entre os países em desenvolvimento, inspirada na comunhão de interesses e na ajuda mútua. Nosso entorno geográfico sempre foi uma área de ação prioritária para a ABC. Reconhecemos a existência de assimetrias de desenvolvimento entre os países da América do Sul. Isso nos leva a contribuir, na medida de nossas possibilidades, com iniciativas de cooperação que tenham efeito multiplicador". Segundo a ABC, os três vetores que norteiam essa política são a solidariedade internacional, a presença maior e construtiva do país no cenário regional e a troca de experiências com outros países em desenvolvimento (ABC, 2006).

Note-se que não é difícil encontrar no país vozes qu colocam em causa essa denominada "diplomacia da generosidade", tanto para repudiá-la sob a afirmação de que o país deveria mobilizar seus recursos para enfrentar os seus graves problemas sociais e estruturais, quanto para negá-la sob a convicção de que essas ações estariam articuladas com interesses econômicos (como exemplo, a expansão de bens e serviços de empresas brasileiras e a articulação de cadeias produtivas) e políticos (como exemplo, desejo de assento permanente no Conselho de Segurança da ONU e a perspectiva de se afirmar como influente global player).

Outra esfera de ação que o país tem atuado é a da diplomacia inter-regional, acompanhando a importância que esse tema vem assumindo no atual jogo de forças no sistema internacional. Nas perspectivas de reforma da governança global, da melhor distribuição de poder, do multilateralismo recíproco e da cooperação entre os países em desenvolvimento, o Brasil tem atuado na criação e coordenação de mecanismos de diálogo, concertação política e cooperação com países em desenvolvimento, como nos casos do IBAS (Fórum de Diálogo índia, Brasil e áfrica do Sul) e do BRIC (Agrupamento Brasil, Rússia, índia e China). No que se refere ao envolvimento da América do Sul nesse processo, o Brasil tem participação ativa nas iniciativas da ASPA (Cúpula América do Sul-Países árabes), da ASA (Cúpula América do Sul-áfrica) e da FOCALAL (Fórum de Cooperação América Latina-ásia do Leste).A partir de proposta do governo Lula, em 2003, foi criada a ASPA (Cúpula América do Sul-Países árabes), que atualmente envolve 34 países, o Secretariado da Liga dos Estados árabes (LEA) e a União das Nações Sul-Americanas (UNASUL). Em 2006, a ASA foi oficializada, reunindo nesse momento 65 países, a UNASUL e a União Africana (UA). A ASPA e a ASA constituem fóruns de diálogo e coordenação política e de mecanismo de cooperação técnica inter-regional em diversas áreas (Economia, Ciência e Tecnologia, Meio Ambiente, Temas Sociais e outros). O FOCALAL, criado em 1998, envolve 34 países, possui mecanismo de concertação multilateral permanente e tem uma estrutura constituída por três Grupos de Trabalho (Política, Cultura e Educação; Economia e Sociedade; Ciência e Tecnologia). A enorme presença asiática (China em especial) na América do Sul tem aumentado à relevância desse mecanismo.

Discutir e quantificar todos os resultados desses fóruns não é uma tarefa para esse trabalho, porém, seja como for, o envolvimento do Brasil nesses mecanismos inter-regionais tem sofrido críticas internas quanto à multiplicação de siglas e aos seus supostos inexpressivos resultados. Para a diplomacia brasileira, a participação e o empenho nesses fóruns decorrem de uma estratégia de multiplicação dos eixos da política externa brasileira, na qual o universalismo da cooperação Sul-Sul, com a ampliação do relacionamento com a região e a abertura de novas frentes na áfrica e ásia, constitui instrumento fundamental (Amorim, 2011). Para o Embaixador Gilberto Fonseca Guimarães de Moura (2010, p. 31), "O argumento cético não leva em conta, todavia, que nem sempre é possível contabilizar resultados concretos e imediatos das ações diplomáticas, cuja natureza escapa, em alguma medida, à descrição estatística. Diplomacia tem a sua grande dose de convívio, que só pode em parte ser transcrita em números. O seu significado, contudo, é mais sutil e menos subjetivo".

As contribuições brasileiras para organismos internacionais também cresceram na última década, representando três quartos do total dos recursos doados no período 2005-2009 (IPEA, 2010). Destacam-se nesse item os países da América do Sul, em especial os do Mercosul, que, via Fundo de Convergência Estrutural do MERCOSUL (FOCEM), ficaram com 30% do total de recursos destinados pelo Brasil a organismos internacionais (IPEA, 2010). Criado em 2004, e em operação desde 2007, o FOCEM tem como o objetivo atenuar as assimetrias entre os países membros, internacional mediante o desenvolvimento das economias menores, o fortalecimento da competitividade do bloco, a promoção da coesão social e a melhora da estrutura institucional e do processo de integração. O Brasil é responsável por 70% das contribuições que, não reembolsáveis, chegam a US$ 100 milhões por ano. Paraguai (48%) e Uruguai (32%) são os maiores receptores desses recursos, sendo que os projetos para desenvolvimento das economias menores (36%) e para a coesão social (28%) constituem a maior parte dos recursos aplicados pelo fundo (Souza, Oliveira, Gonçalves, 2011). Em 2010, na reunião de cúpula do MERCOSUL, em San Juan (Argentina), com a aprovação de mais nove projetos, orçados em US$ 795 milhões, o FOCEM atingiu o número de 34 projetos aprovados (Simões, 2010). Ainda no âmbito do MERCOSUL e da cooperação na área social, o Brasil também foi o incentivador da criação da Comissão de Coordenação de Ministros de Assuntos Sociais do MERCOSUL (CCMASM), em 2008, e também é o maior financiador do Instituto Social do Mercosul (ISM), criado em 2007.

Em conjunto, todas essas ações no âmbito da ajuda internacional, em especial na região, acontecem de modo fragmentado, muitas vezes respondendo a solicitações peculiares dos receptores e com diversidade de áreas e de instituições envolvidas, padecendo de uma articulação global. Talvez por isso, em algumas situações, os analistas têm interpretado como generosidade (perdão de dívidas e cooperação em saúde e educação, por exemplo) e, em outras, como interesses políticos e econômicos. Seja como for, grande parte da cooperação brasileira parece ocorrer nos termos que Monica Hirst e Blanca Antonini (2011) usaram para caracterizar a cooperação Sul-Sul regional, ou seja, sob o ímpeto político inovador de interesses compartilhados e solidariedade compartilhada. Nesses termos, a presença brasileira na região é bem aceita pelos vizinhos, ainda mais num momento de declínio significativo da assistência dos EUA na região.

UMA BREVE VISÃO DE CONJUNTO

Em outubro de 2009, num discurso na cerimônia de inauguração do Consulado-Geral do Brasil e do escritório da Caixa Econômica Federal em Caracas, Venezuela, o então presidente Luiz Inácio Lula da Silva afirmou, "O Brasil tem que ser o primeiro país a fazer gestos. Não os gestos de antigamente, em que os países grandes queriam ter hegemonia no continente… Nós não queremos nada disso. Nós não queremos ser líderes, nós não queremos ter hegemonia, nós apenas queremos tratar todo mundo em igualdade de condições, do menor ao maior, porque é assim que a gente conquista respeito, é assim que a gente consolida a democracia e é assim que a gente dá os passos importantes para o desenvolvimento do nosso continente".

A frase do ex-presidente Lula não destoa do discurso da diplomacia brasileira em vários momentos históricos nos quais o tema da liderança brasileira na América do Sul esteve em causa. Temendo interpretações negativas dos vizinhos que poderiam sugerir pretensões hegemônicas brasileiras, o Itamaraty sempre evitou tratar a presença do país na região nesses termos, ainda que alguns países, principalmente os menores, movidos por interesses, cobrassem uma liderança brasileira. Nesse aspecto, as ressalvas brasileiras se justificam, pois, em boa medida, as desconfianças, as rivalidades e os interesses divergentes por parte dos vizinhos impedem posições que reconheçam o Brasil como líder regional, principalmente em instâncias internacionais. Tem razão Monica Hirst, Maria Regina Soares de Lima e Letícia Pinheiro (2010, p. 9) quando, em análise do momento atual, afirmam: "que a expansão do envolvimento político brasileiro em crises locais, somada às atividades comerciais e de investimento crescentes com seus vizinhos sul-americanos, não significa aceitação fácil ou automática na América do Sul da liderança brasileira em assuntos mundiais". Para Pedro da Motta Veiga e Sandra Polônia Rios (2011), países que têm orientações de política econômica e externa diversas na região resistem a endossar candidaturas brasileiras a postos de comando em instituições internacionais e recusam legitimidade a iniciativas que possam ser avaliadas como passos para a consolidação de uma liderança do Brasil na região. Claro que as assimetrias econômicas (produtivas, comerciais, empresariais) e militares (O Brasil foi responsável por 43% dos investimentos em defesa no período 2006-2010) reforçam os temores.

De outro lado, tratar o tema da presença brasileira na região não nos termos de liderança, conforme as palavras do ex-presidente, parece também se ajustar às premissas autonomistas e universalistas da diplomacia brasileira e, ao mesmo tempo, acomodar os distintos interesses internos (parte das elites e grupos de interesse) sobre os rumos da política externa (Lima, 2003; Vigevani, Ramanzini Junior, Favaron, 2008).

Como exemplo, a reversão de assimetrias produtivas e comerciais na região com políticas efetivas do estado brasileiro não possui consenso interno, a despeito da retórica governamental favorável. Que não bastasse a falta de consenso, o país não possui recursos para bancar a integração econômica. Sem esquecer de que, no caso da integração econômica, soma–se a dificuldade de estabelecer políticas regionais de desenvolvimento, devido, entre outros problemas, aos acordos internacionais de comércio, investimentos, propriedade intelectual e capital estrangeiro que países como Colômbia, Chile e Peru possuem com países fora da região, principalmente com os EUA. Talvez por isso, inclusive, não é possível afirmar que estamos passando por uma integração regional pós-liberal em termos comerciais.

Assim, o Brasil investe em bens públicos regionais no sentido de construção de uma governança regional (Unasul e Conselho de Defesa Sul-americano, por exemplo), de processos de cooperação técnica e financeira e de integração energética e de infraestrutura (Saraiva, 2010; Flames, 2010).Nessas dimensões destacadas, a despeito das contradições e, em alguma medida, da falta de articulação de todas as suas ações, a presença brasileira na região parece mais consensual, por vezes inovadora e até mesmo promissora.

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