Gestión urbana y cambios en las estructuras de oportunidades territoriales

Urban management and changes in territorial opportunity structure

Con base en una investigación referida a la ciudad de Córdoba, Argentina, el autor analiza el modo en que la segregación residencial opera como factor constitutivo de diferencias sociales en el colectivo urbano. Asimismo, se vincula el fenómeno de la fragmentación socio-espacial observada con la implementación de determinadas políticas estatales. Se constata que las políticas urbanísticas se ocupan exclusivamente de aspectos físicos de la ciudad, en tanto las de salud, educación, cultura y promoción social carecen de integralidad y de un anclaje territorial apropiado. Para superar estas limitaciones se propone que las intervenciones urbanas adopten tres características: gestión participativa desde los territorios; abordaje integral de cuestiones sociales, económicas, ambientales y culturales; y articulación de las esferas municipal, provincial y federal del Estado para atender las cuestiones prioritarias de la ciudad. Finalmente, se consideran las capacidades institucionales que se han de desarrollar para hacer posibles estas innovaciones en materia de gestión urbana.

Based on a research carried out in Córdoba, Argentina, the author analyzes the way in which residential segregation becomes an element that strengthens social differentiation in urban areas. Likewise, the process of socio-territorial segmentation is related to certain types of governmental policies. According to the research, urban policies tend to take into account only the physical dimension of the city, issues such health care, education, culture and social promotion lack integrity and an appropriate territorial anchorage. In order to overcome these difficulties, the author proposes urban policies that should have three main characteristics: a participatory management approach, an integral approach, in which social issues are consider along with economic, environmental and cultural issues and an articulation of the municipal, provincial and federal levels in order to deal with the most important urban problems. Finally, the author considers the necessary institutional capacities that are required to make this type of urban policies possible.

Baseado numa pesquisa sobre a cidade de Córdoba na Argentina, o autor analisa o jeito no qual a segregação residencial age como fator que constitui diferenças sociais no coletivo urbano. Igualmente, vincula-se o fenômeno da fragmentação sócio-espacial observada na implementação de políticas estatais determinadas. Constata-se que as políticas urbanísticas atendem só aspetos físicos da cidade; enquanto os de saúde, educação, cultura e promoção social carecem de integralidade e de uma ancoragem territorial apropriada. Propõe-se, para superar estas limitações, que as intervenções urbanas adotem três características: gestão participativa desde os territórios, abordagem integral das questões sociais, econômicas, ambientais e culturais, e articulação das esferas municipal, provincial e federal do Estado para atender as questões prioritárias da cidade. Finalmente, consideram-se as capacidades institucionais a desenvolver para fazer possíveis inovações na área da gestão urbana.

Claudio Alberto Tecco
Coordinador de investigación en el Instituto de Investigación y Formación en Administración
Pública –IIFAP– y profesor titular de la Universidad Nacional de Córdoba, Argentina
ctecco@iifap.unc.edu.ar

* Artículo derivado de la investigación “Análisis de las capacidades institucionales en la Municipalidad de Córdoba”, llevada a cabo por el Instituto de Investigación y Formación en Administración Pública (IIFAP) y por docentes y alumnos del Departamento de Geografía y a la Facultad de Arquitectura Urbanismo y Diseño de la Universidad Nacional de Córdoba.
Recibido: 13 de mayo de 2011 Aprobado: 31 de julio de 2011

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Resumen

Con base en una investigación referida a la ciudad de Córdoba, Argentina, el autor analiza el modo en que la segregación residencial opera como factor constitutivo de diferencias sociales en el colectivo urbano. Asimismo, se vincula el fenómeno de la fragmentación socio- espacial observada con la implementación de determinadas políticas estatales. Se constata que las políticas urbanísticas se ocupan exclusivamente de aspectos físicos de la ciudad, en tanto las de salud, educación, cultura y promoción social carecen de integralidad y de un anclaje territorial apropiado. Para superar estas limitaciones se propone que las intervenciones urbanas adopten tres características: gestión participativa desde los territorios; abordaje integral de cuestiones sociales, económicas, ambientales y culturales; y articulación de las esferas municipal, provincial y federal del Estado para atender las cuestiones prioritarias de la ciudad. Finalmente, se consideran las capacidades institucionales que se han de desarrollar para hacer posibles estas innovaciones en materia de gestión urbana.

Palabras clave: Segregación residencial, gobernanza urbana, capacidades institucionales.

Abstract

Based on a research carried out in Córdoba, Argentina, the author analyzes the way in which residential segregation becomes an element that strengthens social differentiation in urban areas. Likewise, the process of socio-territorial segmentation is related to certain types of governmental policies. According to the research, urban policies tend to take into account only the physical dimension of the city, issues such health care, education, culture and social promotion lack integrity and an appropriate territorial anchorage. In order to overcome these difficulties, the author proposes urban policies that should have three main characteristics: a participatory management approach, an integral approach, in which social issues are consider along with economic, environmental and cultural issues and an articulation of the municipal, provincial and federal levels in order to deal with the most important urban problems. Finally, the author considers the necessary institutional capacities that are required to make this type of urban policies possible.

Keywords: Residential segregation, urban governance, institutional capacities.

Resumo

Baseado numa pesquisa sobre a cidade de Córdoba na Argentina, o autor analisa o jeito no qual a segregação residencial age como fator que constitui diferenças sociais no coletivo urbano. Igualmente, vincula-se o fenômeno da fragmentação sócio-espacial observada na implementação de políticas estatais determinadas. Constata-se que as políticas urbanísticas atendem só aspetos físicos da cidade; enquanto os de saúde, educação, cultura e promoção social carecem de integralidade e de uma ancoragem territorial apropriada. Propõe-se, para superar estas limitações, que as intervenções urbanas adotem três características: gestão participativa desde os territórios, abordagem integral das questões sociais, econômicas, ambientais e culturais, e articulação das esferas municipal, provincial e federal do Estado para atender as questões prioritárias da cidade. Finalmente, consideram-se as capacidades institucionais a desenvolver para fazer possíveis inovações na área da gestão urbana.

Palavras-chave: Segregação residencial, governabilidade urbana, capacidades institucionais.

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1. Gestión urbana y estructura de oportunidades territoriales

El espacio urbano parece adquirir cada vez mayor importancia como variable de distribución de las oportunidades de vida de los ciudadanos. La problemática de la segregación residencial no es nueva en el campo de los estudios espaciales. Ya la Escuela de Sociología Urbana de Chicago, a comienzos del siglo XX, se ocupó de esta cuestión, a la que definía como la concentración de ciertos tipos de población dentro de un territorio dado y se aplicó al estudio de la distribución espacial de minorías étnicas en grandes ciudades de los Estados Unidos. Los estudios actuales en la materia destacan la organización del espacio urbano en zonas de fuerte homogeneidad social interna y de fuerte disparidad social entre ellas, caracterizándola como fenómeno socio-espacial: “En términos sociológicos, segregación significa la ausencia de interacción entre grupos sociales. En un sentido geográfico, significa desigualdad en la distribución de los grupos sociales en el espacio físico” (Rodríguez Vignoli, 2001: 11) y escasa interacción entre ellos.

Las derivaciones de este fenómeno pueden producir efectos no deseables para el conjunto social, particularmente cuando los segregados son grupos de bajo nivel socioeconómico. Uno de tales efectos es que los pobres segregados tienen menos oportunidades de acceder a “activos” de capital social (individual, colectivo y cívico). Asimismo, el aislamiento social favorece la formación de subculturas y la estigmatización. En efecto, cuando la homogeneidad social del espacio es muy fuerte, los efectos tienden a ser negativos, especialmente los de desintegración social entre los pobres (Sabatini et al., 2001). Al respecto es importante considerar que los efectos más negativos del fenómeno se relacionan con su carácter involuntario. Esto sucede cuando los grupos pobres son excluidos de ciertas áreas de la ciudad y empujados a aglomerarse en las peores zonas, sea como consecuencia de la dinámica del mercado de inmuebles o por intervenciones públicas que los empujan de manera forzosa.

Los efectos de la segregación, sin embargo, no son siempre negativos. Cuando el agrupamiento espacial de un colectivo social se produce de modo voluntario –en un área urbana con mixtura social, cultural y funcional– la concentración puede tener impactos positivos, tanto para los miembros del grupo como para la ciudad en su conjunto. En tal sentido, son frecuentes las estrategias de preservación de costumbres e identidades puestas en práctica por grupos de inmigrantes que, voluntariamente, tienden a agruparse en determinadas zonas, en distintas ciudades de Europa Occidental. Aunque en una magnitud no comparable a la de los barrios de inmigrantes en ciudades europeas, también sucede lo propio en la ciudad de Córdoba, Argentina, con comunidades de origen andino (principalmente bolivianos y peruanos) la cuales residen mayoritariamente en solamente dos barrios. Esta forma voluntaria de segregación se relaciona con la afirmación de identidades sociales y con el respeto de ciertos valores culturales. Por otra parte, conlleva otro tipo de efectos positivos, ya que las redes sociales que estas comunidades conforman brindan a los hogares oportunidades de consumo y reproducción a las que probablemente accederían con mayor dificultad si estuviesen dispersos.

En lo que refiere a las ciudades latinoamericanas, los barrios pobres frecuentemente presentan una notoria ausencia de familias de otra condición social. Este tipo de segregación se denomina “por exclusión” (Rodríguez Vignoli., 2001: 12) e implica la total ausencia de mezcla o interacción de grupos sociales en un área urbana. Los barrios segregados frecuentemente son homogéneos en las características económicas, sociales y culturales de su población.

El encapsulamiento en espacios urbanos socialmente homogéneos no es privativo de los grupos de menor categoría social; en el mercado inmobiliario las clases medias y altas buscan afirmar su pertenencia social orientando sus preferencias por urbanizaciones que faciliten la acumulación de capital social y simbólico. Como se afirma en un trabajo reciente, “las nuevas fracturas sociales han encontrado en la segregación territorial un atajo hacia la búsqueda de la seguridad que aparentemente proporciona el estar rodeado de ‘gente como nosotros’ […] la segregación espacial aumenta (con componentes tanto sociales como étnicos), afectando de manera redundante la propia realidad de las áreas más deprimidas, y generando divisiones entre aquellos capaces de ‘salir’ (en la elección de escuela, por ejemplo) y aquellos condenados a‘quedarse’. Se trata de una nueva fractura de clases acentuada por una separación espacial” (Blanco y Subirats, 2008: 6).

La segregación no es solamente separación espacial, implica también la institucionalización de “inferioridades” y “superioridades” como así también la “calificación” o “descalificación” de quienes habitan en espacios de estatus alto o bajo, respectivamente. Puede por ello afirmarse que la fragmentación social producida por la segregación depende de valores sociales y políticos que prevalecen en cada sociedad y en cada momento histórico (Ribeiro, 2004).

Parte de los problemas más graves que se derivan de la segregación tiene sus raíces en la dimensión subjetiva de este fenómeno, lo cual se relaciona con las representaciones que los miembros de diferentes grupos sociales tienen de los lugares en los que residen y de los espacios habitados por personas pertenecientes a otros grupos sociales. Esta dimensión subjetiva de la segregación puede manifestarse de tres modos diferentes:

1. Las representaciones que “desde adentro” puedan tener los habitantes de un barrio pobre (objetivamente segregado y degradado) en relación con el espacio urbano en el cual ellos mismos residen. Es posible que un espacio de este tipo se caracterice por la ausencia de sentido de lugar o, en casos extremos, genere “topofobia” en la población.
2. Las representaciones que estos mismos sujetos puedan tener de otros espacios urbanos, particularmente de los colindantes o próximos al barrio segregado en cuestión. En casos como estos puede suceder que se compartan sentimientos de rechazo hacia “los otros”.
3. Las representaciones que esos “otros” (personas que viven en otras zonas de la ciudad) puedan tener del barrio pobre segregado “desde afuera”. Por ejemplo, la existencia de estigmatización por considerar a ese barrio como de baja condición social, o abiertamente “peligroso”, “de vagos”, “indeseables” o “delincuentes”.

En relación con este último tipo de representaciones estigmatizantes, afirma Wacquant (2007: 276): “Que estos lugares (los guetos) estén o no deteriorados [y] sean o no peligrosos […] importa realmente poco: la creencia prejuiciosa de que sí lo son alcanza para causar consecuencias socialmente deletéreas”.

El mismo autor remarca la importancia de la estigmatización como factor de desintegración social. Al respecto sostiene que existen tres componentes básicos en la marginalidad contemporánea: 1. El desempleo masivo, 2. La relegación a los barrios desposeídos y 3. “La estigmatización creciente en la vida cotidiana y en el discurso público, cada vez más estrechamente asociada no sólo al origen social y étnico sino también al hecho de vivir en barrios degradados y degradantes” (Wacquant, 2007: 40). Este tercer componente básico refiere específicamente a los imaginarios sociales y representaciones sobre los espacios segregados: “la marginalidad avanzada tiende a concentrarse en territorios aislados y claramente circunscriptos, cada vez más percibidos, desde afuera y desde adentro, como lugares de perdición […]” (Wacquant, 2007: 274).

Por otra parte, el aislamiento y la percepción de otredad son importantes al momento de considerar los activos y pasivos de una población pobre en situación de segregación geográfica. De acuerdo con Amartya Sen (2000) el problema de la pobreza radica no solamente en la carencia de recursos sino fundamentalmente en las capacidades de los hogares y sus miembros. En efecto, el desarrollo está condicionado por las capacidades de los sujetos: hay desarrollo cuando las personas son capaces de “hacer más cosas”, no cuando éstas son capaces de “comprar más bienes o servicios”.

Si se comparte la perspectiva de este autor cabe considerar que las desventajas de la población pobre se potencian en situaciones de aislamiento geográfico, viéndose facilitada la generación y/o reproducción de condiciones de desafiliación social. Desde una perspectiva similar, Rubén Kaztman (2001) sostiene que los pobres segregados se hallan aislados de las corrientes predominantes de la sociedad; que sus vínculos son frágiles con las personas e instituciones que orientan su desempeño por las normas y valores dominantes en la sociedad en un momento histórico dado.

Cuando el barrio pobre es un ámbito que no posibilita la interacción entre individuos provenientes de diferentes clases sociales, las redes vecinales se vuelven ineficaces para generar oportunidades de empleo o capacitación, las instituciones y sus mecanismos de control tienden a debilitarse ante la propia situación de desintegración, los jóvenes pierden contactos y la posibilidad de identificar problemas comunes y compartir modelos con grupos socialmente heterogéneos. Estos procesos se conjugan para acentuar el aislamiento de los pobres segregados, alejándolos de oportunidades que podrían incrementar sus activos sociales.

Si bien el estudio de la subjetividad y de las conductas que de ella se derivan contribuye a una mejor comprensión de los aspectos negativos del aislamiento socio-espacial para la acumulación de capital social no es menos cierto que existen otros factores, quizá más importantes que los subjetivos, que limitan las oportunidades de vida de quienes habitan en barriadas pobres y segregadas. En tal sentido, considerar al vecindario (neighbourhood) como unidad de “estructura de oportunidades territoriales” –EOT–, como lo hacen Musterd, Murie y Kesteloot (2006), contribuye a comprender las restricciones y facilidades que diferentes espacios urbanos brindan a sus habitantes. Según este enfoque, el barrio configura una estructura de oportunidades determinada en tanto espacio en el que las esferas del mercado, la sociedad y los poderes públicos adquieren características específicas.

Desde esta perspectiva, los efectos del barrio sobre la trayectoria vital de las personas podrían explicarse, por ejemplo, y de forma simultánea, por la calidad de las infraestructuras y del transporte público que conectan el barrio con las áreas de centralidad metropolitana; por la suficiencia y la calidad de los servicios socio-sanitarios, culturales y educativos en el barrio o en sus proximidades; por las oportunidades de acceso a una red de comercios donde adquirir productos básicos; por la existencia de oportunidades laborales en el territorio o como mínimo la inexistencia de comportamientos marginalizantes del mercado laboral por razón del lugar de residencia (adress efects); por la densidad y el dinamismo de las redes de cooperación y el apoyo mutuo entre las personas (Subirats y Blanco, 2008: 5).

Una vez más, volviendo al concepto de capacidades humanas de Amartya Sen (2000), los servicios educativos, de salud, etc., deben ser vistos como instrumentos que posibilitan a los sujetos desarrollar capacidades que les permitan superar necesidades y alcanzar estándares superiores de calidad de vida. Desde una mirada de carácter espacial a la perspectiva de Sen, las oportunidades de los sujetos para desarrollar tales capacidades varían en el espacio urbano, a cuyo interior se conforman territorios con dotaciones diversas y desiguales.

2. Las políticas estatales y la segregación en la ciudad de Córdoba

La fragmentación socio-espacial parece ser una cuestión no incorporada a la agenda pública local en la ciudad de Córdoba. Sin embargo, esto no implica que distintas políticas sectoriales carezcan de impactos espaciales diferenciados. Es más, cabe afirmar que, en ciertos casos, los impactos socio-espaciales de las intervenciones públicas contribuyen a agravar los efectos negativos de la segregación residencial. Al menos así ha sido observado en una investigación realizada sobre segregación residencial socioeconómica en la ciudad de Córdoba y su relación con la dimensión espacial de las políticas públicas (municipales y provinciales) en materia de servicios urbanos, equipamientos colectivos, infraestructura, redes, espacios públicos, urbanización y vivienda social (Tecco y Fernández, 2009). En una primera etapa de esa investigación se analizó el fenómeno en su dimensión objetiva y su vinculación con intervenciones estatales; en un segundo momento el análisis se centró en las representaciones subjetivas de habitantes de dos zonas segregadas. En la primera etapa se realizó un análisis estadístico (datos demográficos, económicos y sociales) y documental (ordenanzas municipales, leyes y decretos provinciales, programas y proyectos producidos por agencias estatales que intervienen en los campos de política antes mencionados). Asimismo, se construyeron bases de datos georreferenciadas con información demográfica, social, habitacional, de servicios, infraestructura y equipamientos.

Para observar las diferencias de condiciones sociales en el espacio urbano, tomando como unidad de análisis los radios censales del Departamento Capital (1.375 en total), se realizaron superposiciones de diversas capas cartográficas, lo que posibilitó comprender que las variables que mejor reflejan el fenómeno son: el promedio de años de escolaridad de los jefes de hogar por radio censal y el porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas –NBI– por radio censal.

En general, se constató una alta correspondencia entre ambas variables: las zonas con los mayores porcentajes de hogares NBI coinciden mayoritariamente con las de menores promedios de años de escolaridad de los jefes de hogar, lo cual se puede observar mediante la operación de superposición espacial de capas temáticas por zona en un sistema de información geográfica –SIG–.

La distribución de estas variables en la ciudad posibilitó que se definieran zonas homogéneas de segregación por agregación de las unidades operativas de análisis.

A modo de ejemplo, en el mapa de la siguiente página pueden visualizarse –a escala de toda la ciudad– la distribución geográfica de las zonas de pobreza urbana que presentan los más altos indicadores de segregación residencial socioeconómica.

Con posterioridad, se analizó el efecto territorial de las intervenciones públicas en cuatro áreas urbanas de pobreza que presentaban altos índices de segregación residencial.

En una segunda etapa del estudio, se realizaron entrevistas en profundidad a pobladores de barrios pobres localizados en el corredor noroeste de la ciudad, que es el de mayor crecimiento físico y demográfico, seleccionándose urbanizaciones que colindaran con áreas residenciales de mayor categoría socio-habitacional.

Como resultado del estudio, las principales conclusiones a las que se arribó fueron las siguientes:

1. La ciudad se encuentra segregada en términos socioeconómicos, ya que personas con diferentes atributos (niveles educativos y satisfacción de necesidades básicas) residen en zonas diferentes y agrupadas entre ellas. Los ciudadanos de distinta condición social escasamente se mezclan en espacios residenciales comunes.
2. Los nuevos “barrios-ciudad”, conformados exclusivamente por viviendas sociales en número superior a las 200 por urbanización, se localizan en áreas segregadas de pobreza. Estas intervenciones urbanas contribuyen, objetivamente, a reforzar la segregación residencial preexistente¹. Los habitantes de estos nuevos barrios han sido trasladados a zonas alejadas del centro y su nueva ubicación disminuye la posibilidad de que experimenten interacciones heterogéneas que la anterior proximidad al área central les otorgaba. El espacio de interacción social se reduce de tal modo al marco de relaciones que puedan establecerse en el nuevo asentamiento. Por otra parte, el espacio público, disminuido, se comparte con “nuevos vecinos” (igualmente pobres, excluidos y desafiliados) que provienen de otros asentamientos precarios, generándose problemas de convivencia que dificultan la integración comunitaria (Fernández, 2005: 247).
3. En las zonas de pobreza segregada se constata una escasa oferta de espacios verdes apropiados para el uso público, así como también la inexistencia de emprendimientos privados importantes, sean estos comerciales, educativos, recreativos o de servicios. Por otra parte, el municipio no desarrolla acciones que promuevan la radicación de actividades no residenciales (salvo industriales) en estas zonas.
4. Las normas municipales de fraccionamiento, uso y ocupación del suelo inducen a la radicación de determinados grupos sociales en ciertos espacios de la ciudad. La normativa vigente favorece la consolidación de áreas de pobreza y la separación social en el espacio urbano.
5. En los barrios en los cuales se realizó el estudio cualitativo se identificaron graves problemas de estigmatización, así como conflictividad y rechazo entre habitantes de distintas zonas, lo cual manifiesta la existencia de una dimensión subjetiva de la segregación que debería ser tenida en cuenta al diseñar programas y políticas urbanas.

3. Territorio y políticas urbanas

En líneas generales puede afirmarse que en la ciudad de Córdoba las actuales intervenciones estatales en materia urbanística y social se caracterizan por:

• Una exacerbada sectorización, que no toma en consideración el carácter integral y complejo de las necesidades de los colectivos socio-territoriales que son sus destinatarios.
• Una escasa participación ciudadana en la construcción del objeto de las políticas y en su gestión.
• La ausencia de coordinación entre distintas esferas de gobierno, razón por la cual sus acciones frecuentemente se solapan y producen efectos contradictorios.

La experiencia internacional indica que es posible mejorar la calidad de las intervenciones que actualmente se desarrollan, a fin de lograr mayores grados de equidad socio-territorial en nuestras ciudades. Algunos de los cambios que probablemente contribuirían a atenuar los fuertes contrastes socio-territoriales que hoy existen son los siguientes:

• Adecuar las normas de fraccionamiento, ocupación y uso del suelo, a fin de promover una mayor mixtura social y funcional en el espacio urbano. Si bien las normas no determinan en forma expresa la segregación o la integración, definen la orientación socioeconómica y la atracción-repulsión de determinados tipos de actividad o población en razón de las características de los indicadores urbanísticos que se proponen.
• Mejorar infraestructura, equipamientos colectivos y espacios verdes en zonas de la ciudad en las cuales predominan barrios populares, así como promover proyectos de urbanización destinados a clase media en esas zonas. Esto contribuiría a mejorar la calidad de vida de quienes ya habitan en las áreas en cuestión, al tiempo que se generarían atractivos para que otros grupos sociales fijen allí su residencia.
• En cuanto a políticas de hábitat popular, es recomendable la conversión de los asentamientos precarios en barrios, mejorando el tejido urbano, la infraestructura, los equipamientos y las viviendas. Si las condiciones ambientales hacen inevitable el traslado de población (por ejemplo, asentamientos en zonas inundables), debería procurarse que las nuevas localizaciones estén adentro de la trama urbana, aprovechando las redes de infraestructura y servicios urbanos existentes, y en zonas en las que se favorezca la mixtura con personas pertenecientes a otros grupos sociales. Asimismo, si es objetivo de las políticas habitacionales “contribuir a superar la exclusión social”, debería evitarse que la solución que se elija conlleve desarticulación de redes sociales, reducción de accesibilidad a oportunidades de empleo y ausencia de espacios de interacción social con grupos diversos.
• En materia habitacional sería igualmente conveniente explorar alternativas de subsidio a la demanda, tanto para dotar de infraestructura, servicios y alojamiento adecuados a los asentamientos precarios como para mejorar y ampliar el parque de viviendas existente en la ciudad consolidada. Asimismo, los planes directores podrían contemplar el establecimiento de cuotas de vivienda social por zonas urbanas.
• Los nuevos proyectos urbanos deberían contemplar espacios públicos polifuncionales y facilitadores de la interacción entre grupos sociales diversos. En este sentido, la experiencia internacional indica que es recomendable evitar megaproyectos que se orienten selectivamente a solo un segmento del mercado.
• En cuanto a la oferta educativa, debería darse prioridad a la mejora de la calidad en los establecimientos públicos de localización periférica, no solo en materia de infraestructura edilicia y equipamientos sino principalmente en recursos humanos. Esto beneficiaría a los actuales usuarios y probablemente operaría como incentivo positivo para aumentar la matrícula de alumnos pertenecientes a otros grupos sociales. Al respecto, en una investigación referida a Gran Buenos Aires se realiza una afirmación que parece también adecuarse al caso de la ciudad de Córdoba: “el impacto de la pobreza y de la ampliación de las brechas sociales sobre el sistema educativo tiene ante todo una base territorial: la creciente segregación urbana ha profundizado la segregación educativa, es decir, la distancia creciente en el perfil socioeconómico de las escuelas según su implantación geográfica” (Veleda, 2006: 3). En consecuencia, la escuela, en tanto espacio de socialización, podría jugar un papel importante para favorecer la mixtura social y contrarrestar los efectos negativos de la denominada “dimensión subjetiva” de la segregación residencial.

4. Nuevas orientaciones en políticas urbanas que promueven la equidad socio-territorial: la experiencia europea

En el continente europeo se han multiplicado en años resientes las actuaciones públicas para abordar los problemas socio-espaciales: los programas “urban” de la Comisión Europea, el Single Regeneration Budget en Inglaterra, la Politique de la Ville en Francia; programas similares en Bélgica, Holanda y España dan cuenta de este fenómeno (Blanco, 2005: 4). Los programas de estas características otorgan un lugar central a la relación entre pobreza y territorio, cuestión que, como se ha mencionado, no sucede en la ciudad de Córdoba.

4.1 Estrategias de reestructuración física y de compensación socio-espacial²

En los estados europeos se han experimentado principalmente dos tipos de estrategias para reducir las diferencias socio-espaciales: las de difusión y reestructuración física y las de compensación (Musterd y Murie, 2002b: 17).

El primer tipo de estrategia utiliza la política de vivienda como herramienta de difusión espacial de diferentes categorías de población. Uno de los mecanismos a los cuales se recurre es establecer cuotas de viviendas para distintos grupos sociales en las nuevas áreas urbanas (población originaria del país, inmigrantes, beneficiarios de la seguridad social, etc). Este procedimiento se aplica desde hace décadas en ciudades suecas y alemanas, pero no está libre de problemas; por ejemplo las dificultades para acceder a la vivienda por parte de grupos cuyos cupos ya han sido cubiertos en una determinada zona. Más allá de las buenas intenciones –como lo son la promoción de la multiculturalidad y la mixtura de poblaciones de distinto nivel socioeconómico en los nuevos espacios urbanos– este tipo de política es a veces resistida por los propios grupos vulnerables, que perciben al sistema de cuotas como una medida discriminatoria.

Dentro del mismo grupo de estrategias se han implementado también otras formas de intervención, como la construcción de viviendas de mayor categoría y precio en áreas degradadas que son rehabilitadas. Los resultados de este tipo de medidas suelen ser muy limitados, por cuanto los hogares de mayores ingresos prefieren residir en viviendas localizadas en zonas urbanas con determinado prestigio social (Musterd y Murie, 2002b: 64).

Las estrategias denominadas “de compensación” no se proponen, como las anteriores, redistribuir a los grupos sociales en el espacio urbano mediante la oferta habitacional. En lugar de ello, procuran que se mejoren las condiciones de vida de quienes ya residen en zonas urbanas desfavorecidas, generando nuevas estructuras de oportunidades territoriales para esas comunidades. Un modo de hacerlo es mediante la creación de fondos especiales para áreas deprimidas. Dentro de esta categoría de estrategias se encuadra el Single Reneration Budget en Gran Bretaña, fondo por el cual compiten los gobiernos municipales de distintas ciudades, a fin de aplicarlo a proyectos territorialmente focalizados. Este fondo se enmarca en una estrategia nacional para la renovación urbana en áreas degradadas, denominada The New Deal for Communities, cuyos objetivos son promover en este tipo de áreas urbanas la creación de empleo, la seguridad ciudadana, la educación y capacitación de la población, la salud pública, la mejora de la vivienda y de la calidad ambiental (Musterd y Van Kempen, 2002: 13).

4.2 Renovación y revitalización urbana

En lo que refiere a la transformación de zonas centrales (o intermedias) de grandes ciudades que experimentan procesos de degradación, cabe distinguir dos tipos de intervención que difieren en sus objetivos e instrumentos: la renovación urbana y la revitalización urbana (Zárate, 2003:103).

Los procesos de renovación urbana caracterizaron las transformaciones de los espacios interiores de las grandes ciudades desde la finalización de la segunda guerra mundial. Consisten centralmente en adaptar un espacio a nuevas funciones, reforzando su potencial económico y su valor paisajístico. Habitualmente conllevan la destrucción de la antigua trama urbana, la liberación de suelos para nuevas construcciones y la sustitución de usos poco intensivos del suelo por otros de mayor intensidad.

Este tipo de intervención produce cambios morfológicos (tanto en el plano como en el entramado) y funcionales (por ejemplo, sustitución de usos industriales o portuarios por comerciales o residenciales). Un tercer tipo de cambios son los económicos, puesto que un uso del suelo más intensivo y adecuado a la demanda de los mercados conduce a la valorización de las propiedades inmuebles en la zona. Pero la transformación más importante de todas es de tipo social y demográfico debido a la sustitución de población a que conducen los procesos de gentrificación que se desencadenan con este tipo de reforma urbana.

Como alternativa a la “renovación”, las políticas de “revitalización” o de “rehabilitación” urbana comenzaron a desarrollarse en Europa durante la década de 1970, aunque adquirieron mayor intensidad en los últimos años del siglo XX y en la actualidad. Tienen su origen en la revisión de las acciones de renovación emprendidas anteriormente y en la crítica del modelo urbano basado en la ciudad extensa, sobre energía barata y uso generalizado del automóvil (Zárate, 2003: 105).

Los objetivos de la rehabilitación difieren de los de la renovación: se orienta a revitalizar espacios centrales; procura frenar la despoblación de áreas centrales y barrios históricos; intenta conservar y potenciar la mixtura social y la multiculturalidad de los espacios intervenidos, conservar el patrimonio arquitectónico, recuperar (en la mayor medida posible) el parque de viviendas existente, sin sustituir a los hogares que las habitan. Asimismo, la mejora de la infraestructura, los equipamientos y la dotación de servicios forma parte de la rehabilitación. Los medios para alcanzar tales objetivos difieren también con los de la renovación. En efecto, se trabaja con base en principios de contractualidad, promoviéndose el partenariado público-privado y la articulación entre diferentes actores en el propio territorio. En este sentido, se otorga protagonismo a las organizaciones comunitarias y de la sociedad civil cuyos integrantes residen y/o desarrollan actividades comerciales y de servicios en las áreas que va a ser rehabilitadas.

En este tipo de políticas, si bien se parte de un problema típicamente urbanístico, se procura abordar de un modo más integral, un conjunto de cuestiones sociales, económicas, ambientales y culturales, que requiriere de la coordinación intersectorial y de niveles gubernamentales.

A diferencia de la gentrificación, la rehabilitación no pretende un proceso de ocupación masiva del territorio por parte de población de mayores ingresos, sino preservar el derecho de la población residente a continuar viviendo en el territorio, al tiempo que se promueve la llegada de nuevos colectivos sociales –por ejemplo, jóvenes de clase media y alta– y el desarrollo de nuevas actividades urbanas (culturales, comerciales, etc.) que resulten atractivas para el resto de la ciudad (Subirats y Blanco, 2008: 3).

Tanto las políticas de rehabilitación de áreas históricas de la ciudad como las estrategias de difusión y reestructuración física, mediante el desarrollo de nuevas zonas urbanas con mayor mixtura social, persiguen el objetivo de mitigar la segregación residencial y también compensar las consecuencias negativas que este tipo de concentración espacial de poblaciones socialmente homogéneas puede llegar a generar.

Sin embargo, como se sostiene en uno de los informes del proyecto Urbex (Musterd y Muried, 2002b), aún siendo exitosas las políticas de reestructuración y/o rehabilitación urbana, solo pueden lograr una muy limitada redistribución de la población como resultado. Los grupos con altas rentas tienden a mantener sus preferencias y cuentan con los recursos para materializarlas, por lo cual no hay motivo para esperar una mixtura social significativa. Solo cuando existe un sistema marcadamente redistributivo de tasas municipales puede esperarse algún cambio de este tipo.

Por otra parte, como se sostiene en dicho informe, los esfuerzos por modificar la composición social de un vecindario a través de la intervención física, no han tenido mayor éxito. Probablemente ello se deba a la existencia de otros múltiples factores que intervienen en este tipo de cuestiones. En tal sentido, combatir la exclusión social implica prestar atención no solo a las políticas que afectan la composición social de los barrios, sino también a otros factores, incluyendo los económicos. En esta línea de pensamiento se inscribe la idea de mejorar la estructura de oportunidades territoriales de las comunidades barriales menos favorecidas.

4.3 Nuevas estrategias para integrar políticas sectoriales en el espacio urbano

Las diferentes configuraciones de los regímenes de bienestar social producen resultados diferenciados desde el punto de vista de la cohesión social de la población en distintos países de la Unión Europea (Subirats y Blanco, 2008). Pero más aún, los estudios realizados en el marco del programa Urbex confirman también que las instituciones propias del estado de bienestar favorecen la convergencia, en términos de calidad de vida, entre espacios urbanos de diferente condición socioeconómica (Musterd y Murie, 2002b: 71).

Las instituciones de bienestar marcan diferencias entre Europa y Estados Unidos, en este último caso por predominar un abordaje más conservador en materia social. Pero también se constatan diferencias entre países europeos, en donde contrastan casos como el de Holanda –que mantiene una orientación universalista, de perfil socialdemócrata– con el de Italia, en donde el régimen es más corporativo y se tiene al Estado y a las familias como agentes básicos de la producción de bienestar (Musterd y Van Kempen, 2002:11).

Sin embargo, las características de los respectivos Estados a escala nacional son insuficientes para explicar las diferencias socio-territoriales que existen en las ciudades. Se requieren algunos factores adicionales, como lo son las diferencias intraurbanas en materia de capital social y redes comunitarias, de infraestructura y equipamientos sociales, de servicios de transporte, sanitarios y de educación, de mantenimiento urbano, de accesibilidad a comercios y servicios privados, de oportunidades de empleo, etc. Estos factores conforman las antes mencionadas estructuras de oportunidades territoriales.

Algunos países miembros de la Unión Europea desarrollan, desde comienzos de la década de 1990, programas nacionales que se gestionan de modo descentralizado a escala urbana, y en algunos casos a escala distrital. En Holanda, la denominada Política de Grandes Ciudades (Big Cities Policy) se orienta a la atención integral de las necesidades de los barrios en los que reside predominantemente población en situación de vulnerabilidad (desempleados crónicos, adultos mayores con bajos ingresos, personas con capacidades diferentes, etc.). Desde 1999 el programa opera bajo la modalidad de contratos entre el gobierno nacional y el de cada ciudad, y delega en las autoridades locales la facultad para definir sus propias estrategias, a fin de que éstas sean apropiadas para los respectivos territorios. Acoplada a los programas de reestructuración urbana, a los que ya se ha hecho referencia, la Política de Grandes Ciudades holandesa se asienta en tres pilares básicos: empleo y desarrollo del territorio, infraestructura física y equipamientos sociales. El modelo de gestión de los proyectos barriales es participativo: se apoya en la cooperación entre residentes, corporaciones inmobiliarias, empleadores locales y diversos organismos gubernamentales. A través de una gestión descentralizada de los recursos disponibles, se procura generar, en los distritos más vulnerables de las ciudades, mejores condiciones económicas, ambientales, habitacionales, educativas y de seguridad.

En Alemania existe también un programa nacional, equivalente al holandés, denominado Ciudad Social, cuya misión es mejorar las condiciones de vida y desarrollar oportunidades de empleo en áreas urbanas con desventajas. Para ello se pone en práctica una estrategia integrada de desarrollo de base territorial focalizada en ciertos barrios y cuya ejecución se realiza a través de organizaciones de la sociedad civil con responsabilidades que incluyen el gerenciamiento de los proyectos. La transversalidad de las acciones demanda una participación coordinada de diferentes agencias gubernamentales y esferas del Estado, lo cual implica un desafío a las culturas organizacionales tradicionales, en las que los sujetos están habituados a operar en estructuras funcionales rígidas. La intersectorialidad y la interjurisdiccionalidad conllevan la integración de recursos financieros y humanos. En Berlín, que es quizá la ciudad que experimentó mayores transformaciones como consecuencia de la reunificación alemana, se ha avanzado más en el desarrollo de mecanismos de “partenariado de integración urbana”, mediante “contratos de gerenciamiento barrial” (Musterd y Murie, 2002a: 88).

En Bélgica, desde 1995, está en vigencia el Fondo de Impulso Social (Social Impulse Fund, SIF), a través del cual se financian proyectos que asocian las políticas contra la pobreza con las de revitalización urbana. Los proyectos son gestionados de modo asociado por municipios, centros de bienestar social, asociaciones empresarias, desarrolladores urbanos, organizaciones de inmigrantes, asociaciones vecinales y comités barriales. En estos casos también se integran en el territorio acciones de diversos campos de política pública (educación, vivienda, empleo, cultura, infraestructura urbana). En Bruselas se ponen en práctica los denominados Contratos de Vecindario (Musterd y Murie, 2002a: 92), los cuales tienen una vigencia de cuatro años y comprometen a las partes para desarrollar acciones específicas durante ese período.

En Inglaterra, desde 1997, se moviliza un mayor volumen de recursos hacia la regeneración urbana, se diversifican los programas de actuación y se vinculan de forma más explícita a una estrategia nacional de lucha contra la exclusión social impulsada por la Social Exclusion Unit, encabezada por el primer ministro (Blanco y Subirats, 2008). En este marco, el denominado New Deal for Communities es una estrategia nacional para la rehabilitación urbana en áreas degradadas de las ciudades británicas, cuyos objetivos son promover el empleo y la empleabilidad de la población vulnerable, la seguridad ciudadana, la salud pública, la educación, la vivienda social y la calidad ambiental.

A diferencia de lo que sucede en Europa, en los Estados Unidos de Norteamérica la segregación urbana parece ser ignorada por los poderes públicos, ya que se le aborda principalmente como una cuestión de seguridad de la que el Estado debe ocuparse mediante la represión y control policial: “Los barrios pobres de Nueva York, Chicago, Baltimore o Detroit parecen ‘zonas de guerra’ que hubiesen sufrido un intenso bombardeo” (Wacquant, 2007: 190); durante la gestión republicana más reciente “los recortes en los presupuestos federales destinados al desarrollo urbano, la continua reducción de los subsidios a la ayuda social (welfare), la disminución constante de la cobertura médica, las reformas fiscales regresivas, así como la política federal y municipal de ‘estrechamiento planificado’ se combinaron para deshacer el abanico de programas que sostenían a los habitantes del corazón de la metrópolis […] El resultado ha sido un deterioro espectacular de los equipamientos públicos que quedaban y una descomposición acelerada del tejido organizacional del gueto” (Wacquant, 2007: 252).

Entre los intentos europeos por mejorar las estructuras de oportunidades territoriales en los barrios pobres y contrarrestar los efectos negativos de la segregación urbana –aún con sus limitaciones y errores– y el darwinismo social de las estrategias neoconservadoras en Estados Unidos de Norteamérica, los expertos y gobernantes en la ciudad de Córdoba, en Argentina, parecen no tomar razón de los hechos. El espacio continúa siendo una dimensión no considerada en las políticas sociales, económicas, ambientales y culturales que se implementan. Por otra parte, las intervenciones son fragmentarias e ignoran el carácter integral y complejo de las necesidades de los colectivos socio-territoriales que son (o deberían ser) los sujetos de las mismas. Tampoco existe una adecuada articulación entre las áreas de la administración que gestionan las políticas sociales y las de desarrollo urbano, servicios públicos y promoción económica. Los compartimentos estancos siguen estando a la orden del día.

A la falta de integración intersectorial se suman las crónicas deficiencias en materia de coordinación entre esferas de gobierno (municipal, provincial y federal) con competencias territoriales en la ciudad. La falta de coordinación entre provincia y municipio se torna particularmente grave en el caso de Córdoba, por cuanto el Estado provincial es responsable de la prestación, por sí mismo o por terceros, de algunos de los servicios urbanos básicos (producción y distribución de energía y agua potable), competencia que lo posiciona como un actor estratégico del desarrollo urbano, cuya planificación, por otra parte, es de competencia municipal. Lo mismo puede decirse en relación con la ejecución de programas provinciales de vivienda, cuya localización y tipología tiene significativos impactos urbanos, que suelen ser ignorados por las autoridades de aplicación.

En cuanto a políticas sociales, la variable espacial parece estar ausente y la falta de coordinación intersectorial e interjurisdiccional da lugar a superposiciones y duplicidades que afectan la eficiencia del gasto público agregado y la efectividad transformadora de las acciones.

5. Capacidades institucionales para la gestión de nuevas políticas urbanas

Cada espacio urbano (zona o barrio) configura una estructura de oportunidades, donde la esfera económico-productiva (el mercado), la socio-territorial (el espacio público) y los poderes estatales adquieren características específicas.

Estudios realizados en 12 ciudades, en el marco del programa Urbex de la Unión Europea (coordinado por el Dr. Sako Musterd, del Amsterdam Study Centre for the Metropolitan Environtment, Universidad de Ámsterdam) muestran que los factores barriales que pueden incidir en las estructuras de oportunidades territoriales son variados e incluyen aspectos como los siguientes:

• La densidad y el dinamismo de las redes de cooperación y apoyo mutuo entre los vecinos.
• La existencia de oportunidades laborales en el territorio.
• La calidad de las infraestructuras y del transporte público.
• La suficiencia y la calidad de los servicios sanitarios, culturales y educativos.
• Las oportunidades de acceso a una red de comercios dónde adquirir productos básicos.

En el caso de la ciudad de Córdoba, el Estado no ha dado respuesta satisfactoria a estas cuestiones, las cuales son abordadas de modo fragmentario, descoordinado y “desterritorializado”. Las políticas urbanísticas solo se ocupan de los aspectos físicos de la ciudad (fraccionamiento y uso del suelo, normas de edificación, planeamiento de infraestructuras, etc.), en tanto las políticas locales (salud, educación, promoción social, etc.) carecen de integralidad y anclaje territorial apropiado. Se observan, incluso, problemas de coordinación entre planeamiento urbano y servicios públicos.

Es por eso que concordamos con el planteamiento de Subirats y Blanco (2008) cuando definen a las políticas urbanas como un concepto superador, al considerar que éstas incluyen a las urbanísticas, pero también engloban las locales y a todos aquellos proyectos formulados por instancias de gobierno supralocal cuyo ámbito de aplicación específico sea la ciudad.

El nuevo tipo de políticas urbana presentaría tres características básicas:

• Contractualidad territorial (partenariado público-privado y articulación estado-sociedad civil a escala local).
• Intersectorialidad (abordaje integral de cuestiones sociales, económicas, ambientales y culturales).
• Gobierno multinivel de la ciudad (articulación de las esferas municipal, provincial y federal del Estado para atender cuestiones de la agenda de cada territorio).

Como puede observarse, este nuevo enfoque de políticas urbanas reconoce antecedentes –con los matices particulares de cada caso– en experiencias puestas en práctica desde hace más de una década en ciudades europeas, tales como Róterdam, Ámsterdam, París, Londres, Birghminham, Hamburgo, Berlín, Bruselas y Amberes. No se trata de “copiar” experiencias desarrolladas en contextos económicos, socio-culturales e institucionales diferentes al nuestro, sino considerar los principios y criterios generales en los que se basan dichas experiencias a fin de orientar el diseño de políticas urbanas innovadoras que contribuyan a generar mayor equidad socio-territorial, bienestar, seguridad y calidad de vida en nuestras ciudades.

Ahora bien, poner en práctica formas innovadoras de gestión demanda también desarrollar nuevas capacidades institucionales en los gobiernos y administraciones de las ciudades.

Es importante tener en cuenta que la capacidad institucional excede el mero fortalecimiento de habilidades y técnicas individuales. En efecto, involucra también al entorno institucional y organizacional en el cual los individuos (funcionarios, agentes burocráticos y políticos), toman decisiones y diseñan e implementan políticas públicas. Por tal motivo, la capacidad institucional puede ser entendida como un conjunto de atributos que las organizaciones gubernamentales deben reunir a fin de cumplir de un modo eficaz con sus misiones y funciones.

Entre lo que las organizaciones ambicionan hacer y lo que efectivamente consiguen realizar existen diversos obstáculos que impiden o dificultan la realización de tareas conducentes al logro de los resultados buscados (Oszlak y Orellana, 2000: 7). Estos obstáculos constituyen una brecha a la que se denomina “déficit de capacidad institucional”.

Siguiendo lo planteado por Tobelem (1992), los déficit de capacidad institucional más frecuentes pueden agruparse en las siguientes categorías:

• Institucionales propiamente dichos (relacionados con normas y reglas de juego que condicionan o impiden la ejecución de tareas).
• De coordinación interorganizacional e interjurisdiccional.
• De organización interna y asignación de tareas.
• De capacidad financiera y física de la organización.
• De los sistemas de recursos humanos, políticas de personal e incentivos.
• De capacidad de los responsables de ejecutar las tareas.

A estas capacidades institucionales cabe sumar las requeridas para identificar y dar respuesta a necesidades y problemas diferenciados (consecuencia de la segmentación social, la fragmentación territorial y especialización de las demandas), por lo que es también necesario mejorar los canales de comunicación gubernamental y los mecanismos de participación ciudadana. En este sentido cabe recordar que la gestión participativa de políticas urbanas hace que los gobiernos locales deban coordinar redes complejas de relaciones inter-organizacionales. En efecto, desarrollar la cooperación público-privada y la gestión de redes sociales hace necesario fortalecer en las administraciones públicas nuevas capacidades de gobernanza local. Entre dichas capacidades se destacan las necesarias para negociar, coordinar y promocionar la participación de actores que integran redes complejas. Coincidimos, por tanto, con quienes afirman que “la capacidad de los gobiernos locales para promover procesos de desarrollo en el territorio es la resultante compleja de la articulación de la capacidad de gestión interna del municipio, la aptitud para generar vínculos de compromiso y responsabilidad con la sociedad civil, el sector privado y otras jurisdicciones públicas y la existencia de una visión estratégica de los actores que se materializa en forma sinérgica en programas y proyectos de impacto local” (Grandinetti et al., 2007: 2).

Se comprende entonces que los desafíos que deben enfrentar los gobiernos de las ciudades son múltiples y complejos, puesto que se requiere tanto realizar cambios profundos en la modalidad de intervenir en los territorios urbanos como desarrollar nuevas capacidades institucionales que posibiliten hacerlo de un modo efectivo.

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1 Se hace referencia a los emprendimientos construidos por el Plan de Emergencia para la Rehabilitación Habitacional de Grupos Vulnerables Afectados por las Inundaciones en la Ciudad de Córdoba, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID 1287/OC-AR). En la documentación del gobierno de la provincia de Córdoba el programa ha sido denominado Mi Casa, Mi Vida.

2 La información referida a experiencias europeas ha sido tomada, principalmente, de los informes del programa Urbex, The Spatial Dimensions of Urban Social Exclusion and Integration, dirigido por el profesor Sako Musterd, a los cuales puede se acceder ingresando al sitio http://www2.fmg.uva.nl/urbex; 20-12-2008.

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